쟁점 토론 7. “기본소득과 참여소득” 발제문(초고)

기본소득과 참여소득

발제자: 백승호 이사

1. 서론

◾ 지속적인 기본소득 운동의 전개, 성남시와 경기도로 이어진 기본소득의 정책화, Covid-19 팬데믹과 지방선거에서 민주당의 압승을 이끌었던 재난기본소득 그리고 미래통합당 김종인 비대위원장의 기본소득 발언이후 기본소득이 다시금 대한민국의 핵심 아젠다로 부상하였음.

◾ 2010년, 2016년을 거쳐온 2020년 기본소득 논쟁은 추상적 논의에서 구체적인 정책과 새로운 복지국가 패러다임의 구성에 대한 논의로 이어지고 있음.

◾ 반면에 기본소득에 대한 비판과 반대의 목소리도 높아지고 있음. 그 비판의 핵심에는 재정문제와 호혜성 담론이 자리잡고 있음. 현재에는 재정담론이 지배적이지만, Covid-19이 일상화되고, 노동시장의 불안정성이 확대가 예상되면서 재정건전성 신화는 더 약화될 수 있음.

◾ 그렇다면 기본소득에 대한 가장 강력한 반대 논거로 남을 것은 호혜성 담론일 것임. 호혜성 담론이란 기본소득의 무조건성에 대한 비판을 의미함. 이러한 호혜성 담론에 대한 대응. 기본소득의 단계적 실현 방안으로서 대안으로 제시되고 있는 것이 ‘참여소득’임.

◾ 따라서 기본소득의 실현과정에서 참여소득에 대한 정확한 진단과 비판은 매우 중요함.

◾ 이 글에서는 참여소득의 개념, 참여소득이 제안된 역사적 배경과 맥락, 참여소득의 장단점, 참여소득의 현재적 의미와 기본소득 실현에 주는 함의 등을 정리하고자 함.

2. 참여소득과 기본소득 논쟁의 역사

1) 참여소득 초기 제안(A. B. Atkinson(1996) [주석 1]

◾ 1990년대 중반 영국의 시민소득 제안에 대한 비판
– 시민소득은 사회보험을 대체하는 것이 아니라 자산조사에 기반한 공공부조와의 단절이어야 한다.
– 무조건적인 시민소득은 정치적 지지확보가 어려울 것이다.

◾ 사회보험의 현대화와 시민소득의 정치적 실현 가능성을 높이기 위한 전략 참여소득 제안
– 노동시장 참여에 제한된(workfare) 제도가 아니라 사회적으로 유용한 활동에 대한 참여를 전제로 한 참여소득.
– 사회적으로 유용한 활동의 예: 피용인이나 자영업으로 일하는 사람, 질병이나 재해로 인해 결근(absent)인 사람, 장애 때문에 일할 수 없는 사람, 실업이지만 일할 수 있는 사람을 포함, 승인된 교육, 훈련, 돌봄(아동, 노인, 장애인), 승인된 자원봉사 등을 수행하는 사람, 최소은퇴연령에 도달한 사람도 포함.

2) Atkinson(1996) 참여소득 제안에 대한 비판(Wispelaere & Stirton, 2007, 2018)
◾ Wispelaere & Stirton(2007)은 참여소득 제안을 의존성을 비판하는 규범적 요구들에 대한 윤리적 정당성, 정책환경의 제약에 따른 정치적 타협, 보편적 기본소득과 노동연계복지(workfare)라고 하는 양극단 주장의 절충을 의도한 복지정책이라고 평가. 그리고 이러한 참여소득에 대한 추상적 논의가 가져온 환상을 걷어내기 위해 참여소득이 실현될 때 예상되는 행정적 문제들을 구체화함으로써 참여소득을 비판하고 있음.

◾ 복지정책이 성공적으로 집행되기 위한 행정적 조건들
– 첫째, 급여수급 자격 규정, 성공적 정책집행을 위해서는 자격기준이 명료하게 확인 가능해야 하고(투명성 transparency), 수급 대상자나 일선관료가 대상 적격여부를 쉽게 확인할 수 있어야 하며(접근성 accessible), 정책목표와 정합적인 기준이 제시되어야 함(정합성 congruent). 참여소득은 이 세 가지 기준을 모두 충족시키는 것이 어려움. 수급 자격 결정과 관련하여 세 가지 모델을 가정해 볼 수 있는데, 사회적으로 유용한 활동을
a. 제한적으로 허용하는 목록(positive list)을 제시(예, 최소한 주당 10시간 고용, 자영업, 자선조직 자원봉사 등)하는 경우, 투명성과 접근성은 충족시킬 수 있으나, 정합성을 충족시키기 어려움.
b. 추상적으로 규정할 경우(예, 사회적으로 가치있는 활동에 실질적으로 참여) 정합성만 확보 가능함.
c. 구체적으로 허용목록(positive list) 열거할 경우, 과도한 추상성과 모호성을 피할 수 있어 접근성과 정합성 확보는 가능하지만, 투명성 확보가 어려워짐.
** b+negative list system의 경우는??

– 둘째 모니터링과 집행 그리고 제재의 문제.
a. 모델 1, 3은 수행하고 있는 활동에 대한 정보만 알면 모니터링 가능. 그러나 돌봄노동의 경우 수행 여부 및 강도에 대한 정보를 확인하기 용이하지 않음.
b. 모델 2의 경우 규정이 추상적이어서 행정적 재량이 허용될 수밖에 없음. 이는 일관되지 않은 적용의 문제에 직면할 수 있음. 또한 규정을 기회주의적으로 이용하는 창조적 순응(creative compliance)의 문제와 이를 구분해내야 하는 문제에 직면
c. 모니터링은 제재로 이어지게 됨. 그런데 이 제재가 수급자들에게 도덕적 교훈을 줄지 모호함. 순응의 문제를 클라이언트의 잘못으로 비난하는 것이 타당한지도 의문임.
– 셋째, 효과적인 급여 지급수단의 문제. 모니터링은 필수적이며, 제도의 설계도 효과적인 급여지급 시스템에 영향을 미침. 두 가지 전략이 가능함.
a. 급여채널을 통일할 것.
b. 지급방식을 다원화할 것.
참여소득은 조건이 충족되지 않으면 급여 지급을 철회하는 감시메커니즘이 필수적임. 이러한 감시 메커니즘 운용에 많은 비용이 소요됨. 감시메커니즘이 갖추어진다 해도, 비공시적영역에서의 유용한 활동에 대한 판단과 급여지급에는 한계가 있음
이를 해결하기 위해 수급자 기준의 엄격성을 유지하면 참여소득의 근본 목적 달성이 불가능해짐.

◾ 참여소득의 트릴레마
– 참여소득은 아래 세 가지 중에서 동시에 최대 두 가지만을 달성 수 있음.
a. 보편성(inclusive)
b. 호혜성(reciprocity): 참여조건 충족
c. 행정적 지속가능성(administrability): 경제적, 인적비용

◾ 참여소득의 행정적 실현과정 분석이 기본소득 논의에 주는 함의
– 참여소득은 높은 행정비용으로 인해 현재 사회보장제도에 쉽게 추가되기 어려울 것임.
– 참여소득의 트릴레마로 인해 보편적 기본소득과 워크페어 지지자 사이의 정치적 타협이 붕괴될 것임. 참여소득은 제안될 모델에 따라 보편적 기본소득 또는 워크페어로 귀결될 것임. 참여소득의 정치적 행정적 불안정성 때문에, 참여소득이 기본소득을 뒷문으로 도입하는 수단으로 작동하지 못할 것임.
– 기본소득의 실현을 위해 행정 집행과정의 실제를 고려하는 것은 매우 중요함.

3) Atkinson(2015)의 Wispelaere & Stirton(2007)에 대한 반론
◾ Atkinson(2015)의 참여소득 제안
– 현재의 사회적 이전급여를 보완하는 시민소득.[주석2]
– 넓은 의미에서의 사회적 기여로 정의된 참여를 조건으로 하는 참여소득[주석 3]: 시민권과 참여를 비교하면서 시민권 기준이 지나치게 광범위한 동시에 배제적이라고 비판하면서(220), 참여 기준을 지지함.[주석 4]

◾ 참여소득의 트릴레마에 대한 반론
– 보편성과 진정한 참여조건을 충족한다면 비용은 큰 문제가 되지 않는다고 판단하고 있음. 그 이유는 자격심사가 이미 복지행정체계에서 시행되고 있으며, 참여소득은 복지행정을 매우 복잡하게 만드는 소득이나 자산조사를 하지 않고, 참여범주 충족 여부만 결정하기 때문에, 자산조사 프로그램보다 더 단순하고, 이에 대한 의존도를 줄임으로써 절약된 자원을 참여소득 프로그램으로 재할당할 수 있을 것으로 판단함.
– 또한, 비용효과성을 따지기보다 국가가 사회복지 전달체계 개선에 더 투자하는 것이라고 주장함. 이를 위해 사회서비스에 더 많은 일자리를 만들고, 사회서비스의 질을 향상시키기 위한 노력이 중요하다고 주장함.
– 이러한 주장은 참여소득 논의와 무관하게 기본소득 논의에서도 매우 중요한 함의가 있다고 판단됨.
– 보편성 충족 문제는 조건적일 수밖에 없다고 주장함. 그는 공공재원이 투입되는 복지정책의 정당성을 기본소득과 같은 무조건성이 아닌, 호혜성이라는 윤리적 정당성에서 찾고 있음, 참여조건 부과라는 호혜성 원칙이 본질적으로 정당하고, 정치적 지지를 획득할 가능성이 높다고 주장함.
– Atkinson(2015)의 트릴레마에 대한 반론에서 행정적 난점들은 충분한 반론이 제기되었다고 보기 어려움. 여전히 행정비용의 문제, 모니터링의 문제, 순응의 문제 등에 대한 충분한 답은 제시하지 못하고 있음.

◾ 정리하면, Atkinson(1996; 2015)은 참여소득을 호혜성이라는 윤리적 정당성과 정치적 실현 가능성이라는 측면에서 지지하고 있지만, 행정적 난점에 대해서는 충분히 답하고 있지 못함. 1996년 제안에서의 정치적 실현가능성 문제는 기본소득의 단계적 실현 방안으로서 논의할 여지가 있다고 판단됨. 다만 2015년 책에서 추가된 윤리적 정당성 문제는 기본소득의 철학과 배치되는 부분이 있다고 판단됨.

◾ (*윤리적 정당성이란? 기본소득은 윤리적으로 정당해야하나? 공유부배당 기본소득이라는 권리 실현과 윤리적 정당성의 관계를 어떻게 봐야하나? 윤리적인 이유로 권리를 제한하는 것이 타당한가? 이런 질문들을 던져 보면 참여소득 논의가 주는 함의는 기본소득의 단계적 실현방안(정치적 실현가능성)에서 찾는 것이 타당해보임.)

4) 기타 참여소득 논쟁들
◾ Perez-Munoz(2018): 미충족 사회적 욕구 해소 기제로서 참여소득
– 소득보장제도를 통해 사람들이 사회적으로 유용한 활동에 종사하도록 동기부여 할 수 있다는 점은 매우 중요하다고 주장하면서, 기본소득에서 기대하는 자발성에 의한 방식보다 참여소득에서의 조건부과 방식이 미충족 사회적 욕구(unmet social needs)[주석 5]를 해소하는 데 더 나은 방법이라고 주장. 기본소득이 지급되었을 때 얼마나 많은 사람들이 사회적으로 유용한 활동에 참여할지는 미지수라고 비판. 따라서 기본소득 지급 이후에도 사람들이 사회적으로 유용한 활동에 참여하지 않는다면 기본소득의 정치적 경제적 실현가능성이 위기에 직면하게 될 것이라고 지적. 반면에 참여소득 제도에서 현금 소득이전은 사람들이 사회적으로 유용한 활동에 참여하는 물질적 인센티브로 작동함.
– Perez-Munoz(2018)는 기본소득안은 참여를 모니터링하고 통제하고 촉진하는 중앙집중화된 기제(centralised mechanism)가 부재하고 자발적이기 때문에, 많은 기본소득 수급자들이 자발적으로 사회적으로 유용한 활동에 종사하지 못할 것이라고 비판함.
– Perez-Munoz(2018)의 미충족 욕구 충족 수단으로서 참여소득 검토는 유의미한 측면이 있다고 판단됨. 다만, 이를 중앙에서 통제하는 방식으로 수행하는 것이 타당한지, 사회적 협동조합 등 다양한 민간 공동체들에서 자율적으로 수행하도록 하는 것이 타당할지는 검토할 필요가 있음.
– 또한 Atkinson의 경우 경제활동 참여도 사회적으로 유용한 활동으로 간주하고 있는데 Perez-Munoz(2018)의 관점에서는 제외됨. 사회적으로 유용한 활동의 범위가 좀 더 협소해짐.

◾ Zelleke(2018)은 젠더의 관점에서 참여소득 평가
– 돌봄 등의 참여조건은 여성들이 사회에 덜 기여한다는 것을 전제하는 것이고, 참여조건을 통해 모니터링이 필요하다는 것을 요구하는 것인데 이것이 정당한가?
– 여성들은 돌봄 등으로 인해 노동시장에서 불이익을 감수해야하고, 이로 인해 저소득 구간에 존재할 수밖에 없으며 결국 참여소득의 조건성에 종속적일 수밖에 없다면 이는 정의로운가?
– 모든 사람들은 무급 돌봄노동의 직간접적 수혜자라고 본다면 무임승차하고 있는 서퍼라고 볼 수 있는데, 참여소득을 위해 돌봄 조건을 부과하는 것은 타당한가?

3. 참여소득과 관련한 논쟁 지점들

1) 참여소득 정당성을 어떻게 평가할 것인가?
◾ 호혜성 원리에 기초한 복지
– 기본소득의 무조건성은 사회에 기여하는 사람들에 대한 착취일 수 있기 때문에, 급여자격과 생산적 기여는 연결되어야 함. 그러나 이 연결은 기회균등의 원칙에 따라 비례적이어서는 안됨(White, 1997: 317-320; 조남경, 2017: 259). 여기서 기여는 사회적으로 유용한 활동(Goodin, 2001: 38), 사회적 기여활동(Atkinson, 1996: 68)으로 확장.
– 철학적 측면에서 참여소득은 의무-권리의 엄격한 연계를 통한 수급자격 부여, 의무 미이행 시 제재와 박탈을 수반 할 수밖에 없음(Wispelaere & Stirton(2007)). 이는 실질적 자유를 제한하는 기제로 작동.

◾ 사회적으로 유용한 활동의 생산: 미충족 욕구 실현 촉진
– 기본소득이 사회적으로 유용한 활동들을 수반하게 될 것이라는 증거 없음. 따라서 이를 강제하는 기제를 작동시키는 것은 유의미할 수 있음(Perez-Munoz, 2018)
– 무엇이 미충족 욕구인지에 대한 사회적 동의는 가능한가? positive list 방식으로 결정(예, 돌봄).

◾ 자본주의적 노동윤리의 해체
– 참여소득을 통해 일반적 노동과 소득을 위한 노동의 구분을 일상화, 생산적 노동 개념의 희석화, 노동 개념의 범위 확장(조남경, 2017: 261).

2) 단계적 실현 전략으로서의 참여소득은 가능한가?
◾ 탈노동의 실현가능성 확보 전략으로서 참여소득
기본소득의 가장 중요한 정체성이 탈노동이라면, 탈노동을 실현할 수 있는 단계적 전략으로서 참여소득을 고려할 필요가 있음. 참여소득은 호혜적 상식에 부합할 수 있고, 일과 노동윤리 관념의 단계적 변화를 꾀할 수 있으며, 직관적으로 권리기반을 제공해 줄 수 있다는 점에서 기본소득의 유효한 전략일 수 있음(조남경, 2017).

◾ 정치적 실현가능성: 정치적 지지
기본소득의 무조건성에 대한 반감, 호혜성 원칙이 지배적인 환경에서 참여소득은 정치적 실현 가능성을 높일 수 있음(Atkinson, 1996).
호혜성에 대한 선호를 바꿔나감으로써 정치적 실현가능성을 높일 필요가 있다(이명현, 2010; 조남경, 2017:259).

3) 참여소득 실현의 실제적 문제들을 극복하고 사회적 기여 개념의 폭을 확장시킬 수 있는가?
◾ 사회적으로 유용한 활동에 대한 감독 기제가 필수적임, 행정비용이 과도하게 소요되어 결국 정치적 지지를 받지 못하게 될 것이다(Wispelaere & Stirton, 2018).
– 정당한 비판인가?? 좋은 일자리 창출 전략, 국가의 사회서비스 공공부문 투자 전략으로 설명할 수도 있음(Atkinson, 2015:221).
– 느슨한 행정은 불가능한가? 예, 서울시 청년수당의 활동계획서 평가.
– 이미 다양한 유형의 상황, 활동에 대해 소득이전이 이루어지고 있다. 참여소득은 이러한 활동의 범위를 넓히는 작업이며, 기본소득의 단계적 실현과정으로 작동할 수 있다(van Parijs, 2004: 16; 조남경, 2017: 264)
◾ 수급자격 기준 설정에서의 문제: 추상적인 경우(기본소득과 구분 난해), 복잡한 기준인 경우, 단순한 경우(워크페어로 갈수도)

4. 결론

◾ 단계적 실현전략으로서라기보다, 기본소득과 공존할 수 있는 상호보완적 제도적 장치로서 참여소득은 불가능한가? 참여소득과 기본소득의 상호보완적 실현 방안은 없는가?

◾ 기본소득의 단계적 실현전략으로서 가장 많이 언급되고 있는 보편성 확장전략과 충분성 확장전략과 참여소득의 공존 제안.
– 보편성 확대전략과 참여소득: 아동/노인 기본소득 + 근로연령대에 대한 참여소득(미충족 욕구 실현 관점 –> 사회적으로 유용한 활동의 범주 확장 –> 보편성 완성).
– 충분성 확대전략과 참여소득: 낮은 수준의 기본소득 + 사회적으로 유용한 활동에 대한 추가적인 참여소득(고용, 자영업, 직업훈련, 돌봄 등 Atkinson(1996)의 사회적 기여범주).
– 급여수준은 일자리 보장제에서 이야기하는 최저임금 수준 보장. 이 경우 돌봄의 가치에 대한 평가절하 논쟁 가능.
– 행정전달체계: 사회적 협동조합, 노조 등 공동체 단위에 전달체계 역할을 위임함으로써 디지털 자본주의 시대의 새로운 사회적 활동을 활성화하는 전략으로 유용할 수 있음. 사회서비스 확대를 위한 인센티브로서의 참여소득. 이 경우 일관되지 않은 참여조건 적용의 문제가 발생할 가능성(Wispelaere, J. D., & Stirton, L., 2007: 534; Stoker and Wilson 1998; Meyers et al. 2001). 그러나 중앙집중적 결정이 아니라 분권적 방식의 참여 조건 규정 방식이라면 동일한 참여조건들이 적용될 필요 없음.

[주석 1] Atkinson(1996)의 참여소득 제안은 1990년대 중반 신자유주의적 복지개혁의 일환으로 강조되어왔던 노동연계복지제도(workfare)의 확산과정에서 제안되었다. 미국은 AFDC의 수급기간을 5년으로 제한하는 TANF로의 제도 개혁이 있었고, 한국에서는 국민기초생활보장제도 도입과정에서 자활이라고 하는 노동연계복지적 요소가 도입되었다. 영미권 국가들과 달리 유럽의 노동연계 복지는 activation으로 명명된다. 영미권 국가들의 노동연계복지가 복지와 노동을 강하게 연계하는 제재방식의 제도적 전환이었다면, 유럽국가들은 적극적 노동시장 정책, 직업 훈련 등을 강조함으로써 노동자들의 activation을 촉진하는 방식이었다. 그럼에도 불구하고, 복지와 노동을 연계하는 신자유주의적 방식으로의 복지개혁이었다는 점은 동일하다. 이러한 역사적 맥락에서 Atkinson은 심화되는 불평등 문제를 해결하기 위한 방법으로 노동연계복지에 대한 강한 비판과 함께, 시민소득 제안의 정치적 실현가능성을 높이기 위한 방안으로 참여소득을 제안하고 있다고 평가된다. 그의 복지개혁안은 아동과 노인을 대상으로하는 수당과 경제활동인구에 대한 참여소득이며 구체적으로 다음과 같다. a. 소득세에 기반한 수당의 완전 폐지 b. 국민보험 기여의 소득상한제 폐지 c. 20% 소득세구간 폐지, 24-40% 구간 유지 d. 모든 사회보험 급여에 과세 e. 모든 아동에게 주당 12.5파운드 기본소득 지급(아동수당 대체) f. 18세 이상 모든 사람에게 참여소득 지급.

[주석 2] Atkinson(2015)은 기본소득을 다음과 같이 이해하고 있다. 순수한 형태의 시민소득은 기존의 모든 사회적 이전(사회보험이나 자산조사 급여)을 대체할 것이다(Atkinson, 2015: 218). 이는 영국의 시민소득 주장이 반영된 것으로 판단됨.

[주석 3] 생산연령대의 사람들은 전일제 또는 시간제 임금고용이거나 자영업에 종사해야하고, 교육, 훈련, 적극적 구직활동을 하거나, 유아기 아동이나 노인을 돌보거나, 인정된 단체에서 정기적인 자원봉사를 해야 함. 질병이나 장애로 인해 참여가 불가능한 사람에 대해서는 참여소득 지급이 가능함. 21세기 노동시장 상황을 반영하여 예를 들면 35시간 이상의 활동 포트폴리오를 유지하도록 허용하며, 이 기간 중의 일부를 기여로 인정해줄 수도 있음(Atkinson, 2015:219).

[주석 4] Atkinson(2015)은 Citizen’s Basic Income Trust에서 제시하는 시민권 기준으로, 어디에 거주하느냐와 무관하게 재외 영국인까지 모든 시민을 포함한다는 점에서 지나치게 광범위하며, 영국에서 일하는 EU 회원국의 시민들은 배제하게 된다고 비판한다. 이는 유럽적 맥락에서의 판단으로 이주민들을 사회보장제도에 포괄해야한다는 Atkinson의 입장이 반영된 해석으로 판단된다. 시민권 기준이 배제적이라면 거주권 기준으로 시민소득에 이주민을 포괄할 수는 있지만, Atkinson의 입장은 단순한 거주가 아니라, 사회적으로 유용한 활동을 더 중시하기 때문에, 거주권 기준이 아닌 참여기준을 제안하고 있다고 보여진다. 현재 기본소득 논의에서는 거주권 또는 공동체(국제공동체 포함) 단위의 기본소득 지급으로 지급대상 범위가 확장되어 논의되고 있다는 점에서 Atkinson의 시민권 기준에 대한 비판은 다분히 영국적 맥락에서의 비판임.

[주석 5] 시장에서 기업에 의해 충족되지 않는 사회적으로 유용한 활동들.

참고문헌

이명현, 2010, “시민권과 기본소득: 호혜성 원리 중심의 고찰”,『사회보장연구』제26권 제4호, pp. 433-457.

조남경. (2017). 기본소득 전략의 빈곤 비판: 호혜성, 노동윤리, 그리고 통제와 권리. 사회보장연구, 33(3), pp. 253-269.

Atkinson, A.B.(1996). The Case for Participation Income. The Political Quarterly, vol. 67(1): 67-70.

Meyers, Marcia K., Norma M. Riccucci, and Irene Lurie. 2001. “Achieving Goal Congruence in Complex Environments: The Case of Welfare Reform.” Journal of Public Administration Research and Theory 11 (2): 165–201.

Pérez‐Muñoz, C. (2018). Participation income and the provision of socially valuable activities. The Political Quarterly, 89(2): 268-272.

Stoker, Robert P., and Laura A. Wilson. 1998. “Verifying Compliance: Social Regulation and Welfare Reform.” Public Administration Review 58 (5): 395–405.

Wispelaere, J. D., & Stirton, L. (2007). The public administration case against participation income. Social Service Review, 81(3): 523-549.

Wispelaere, J. D., & Stirton, L. (2018). The case against participation income—political, not merely administrative. The Political Quarterly, 89(2): 262-267.

Zelleke, A. (2018). Work, Leisure, and Care: A Gender Perspective on the Participation Income. The Political Quarterly, 89(2): 273-279.

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